官僚制的副作用：为什么地方政府会债台高筑？

房产税的开征已经提上了日程，其核心目的不在于压制房价，而在于解决地方政府的财政问题。分税制改革以后，地方政府的财权大部分上交中央，却仍然保留78%左右的事权。随着政府职能愈加扩大，地方政府越来越难以为继，很多甚至背上了沉重的债务。根据相关学者统计，2006年-2014年，地方财政赤字一直水涨船高，由2006年的1.2万亿元上升到了2014年的5.3万亿元。

地方政府债台高筑，分税制导致的财权事权不匹配固然是一个重要因素，但没钱不投资不就完了，为何打肿脸也要充胖子？这就牵扯到官僚制本身的问题。在中央集权制下，官员的升迁几乎纯粹由上级决定，因此，其核心目标永远是如何取悦上级。

在这种前提下，为了数据好看而重复建设、反复投资，甚至借债投资，也就成了一种必然。对于实行流官制（外省人任长官，而且不久任，防止形成山头）的中央集权制来说，在自己的任期内抬高数据，却给下任留下债台高筑的烂摊子，几乎是秦制下无解的问题。

政治利益：官员借债投资的动机

我们前面讲过，地方政府乱收费以及服务不到位的现象并非全是地方任性胡为，而是在分税制下，地方财力有限，不得不用非法手段来获取收入，此乃有制度上的必然，绝不是处罚几个贪官就能解决的。与此相似，官员们借债投资也是功利之下必然的选择，几乎难以禁绝，只要政绩考核还全由上级做主，那么恐怕借债投资以打造漂亮的数据就绝不会停止。

在美国这样的联邦制国家，其权力构建是自下而上的，联邦政府的权力由地方让渡而成，地方的州长由选民选出，而非总统任命，在这种前提下，州长对他本州的选民或利益集团负责，而不对总统负责，因此美国的州长往往很能保障地方的利益，这从美国人对州政府的高满意度就可以看出，与我们相反，美国人是对地方政府很满意，而对中央政府很不满，这并非美国地方官员比我们优秀，而只是制度使然。

联邦制的问题在于可以充分保障地方利益，但非常不利于国家整体战略，大家都只顾着自己本州的利益，因此全国性的发展战略几乎寸步难行，对于想要快速实现赶超的后发国家来说，联邦制无疑是降低效率的“坏制度”。

美国州长由本州选民选出

与美国相反，我们中国是单一制国家，实行中央集权制，地方政府的权力来源于中央授权，地方官的任命全由中央做主，而且为了防范地方官形成地方势力，一般实行外省人治理本省，官员不久任的流官制，是外省人，和当地就没有利益联结，可以坚决贯彻中央的命令，不久任就无法培养自己的政治势力，脱离中央掌控。

这种制度设计使得地方官想要升官，一是要坚决贯彻上级的命令，二是尽可能在自己任期内多出政绩，而且还是那种有目共睹的政绩。什么政绩最有目共睹，当然是城市建设，建的高楼越多，gdp就越高，城市就越漂亮，政绩就越明显，纵使是过度建设，华而不实，也在所不辞。这是地方存在很多奇葩建筑以及一个10万人小县城能建设一个容纳8万人体育场的根本原因。

地方普遍存在过度建设以及很多奇葩建筑

但是要基建，就得有钱，但分税制下，大部分的钱都给中央了，怎么可能有钱过度建设，解决方案只有两个，一是卖地搞土地财政，二就是借债，由于是政府，因此银行往往愿意借债，结果随即陷入了债务陷阱之中。

我们今天常调侃中国一些三线城市基建都吊打美国的大城市，殊不知这是建立在巨大地方债务上的功绩，而最终成本要由我们每个人来承担。一线城市人口众多，基建好不奇怪，而一些人口较少的小城市，高楼大厦都如此众多，以至于成为鬼城，这种现象，除了表面光鲜外，很难说有什么实际价值，而最为需要基建但却难出政绩的农村，具体情况如何，是不是也吊打美国，更是一个问号。

借钱养人：帕金森定律与越来越多的官员

另一个值得注意的现象就是地方政府超编的问题，一些地方政府编制内的公务员，数量远远超过中央的规定编制，除了这些超编人员，还有很多为政府服务的非正式人员，这些隐性公务员数量庞大，也成为地方政府一大财政负担。

理论上讲，中央给地方下达的编制就算有误差，也不至于太远，但实际情况往往是中央下达的编制很难被贯彻，一方面固然可能是中央了解的情况与地方实际有差异，但另一方面则是官僚制本身的使然。

著名的帕金森定律将这一问题说的非常明白，当一个官员无法胜任工作时，他有三个选择，一是退位让贤，二是找一个能干的人辅助自己，三是找两个笨蛋做自己的手下。第一种几乎不可能，第二种能干的人可能会喧宾夺主，代替自己，因此也不可能。从官员自身利益考量，只可能是第三种。

因此随着时间的推移，机构内无能的官员越来越多，能干的官员凤毛麟角，形成劣币驱逐良币，官员总数增加了，但是效率反而更低了。而且随着官员越来越多，官员们会自己为自己制造工作，由于人数变多，层级自然也增多，因此沟通成本越来越大，工作越来越琐碎，从而形成恶性循环，最后，地方不得不借钱来供养愈加庞大的官僚机构。

在完全僵化的官僚体制内，这种风气会愈加浓厚，最终，官员只需要做到两项任务即可，一是服从上级命令的能力，二就是推卸责任的能力，服从上级可以让上级赏识他，推卸责任可以避免灾祸，当一个组织内布满这种既无能力又逃避责任的人时，组织的僵死几乎已是必然。

要想解决地方债台高筑的问题，首先固然要重新划分中央地方的财权事权，对分税制进行改进，另一方面，改变政绩考核方式，加大自下而上的考核也是必要的，毕竟，地方官服务的对象，不应是上级，而是其治下的百姓。在政绩考核中打破唯gdp是论，将在任内削减债务数量也作为考核指标，也是十分必要的。

如何既发挥中央集权官僚制的优势，又最大可能避免其劣势，将是一个极大的考验。