土地财政与房价上涨：分税制的副作用

1994年的分税制改革大大增强了中央政府的财政汲取能力，使得我国得以集中力量办大事，将举国体制和大政府的优势发挥的淋漓尽致。但同样分税制也带来了一些副作用，其中最为熟知的就是房价上涨。

分税制的一个不良后果就是地方政府的财权事权不匹配，地方政府收入大部分要上交中央，其财政收入占比为总收入的50%左右，却要负担全国85%的财政支出。为了让地方政府得以维持，中央政府只能默许地方大搞土地财政，用卖地的收入来维持政府的运转，房价的飙升，是地方政府财力匮乏下不得以而为之的选项。

表1-1：2012-2017年中央与地方政府财政收入及其比重

年份	全国财政收入（亿元	中央政府财政收入（亿元	中央财政收入比重（%	地方政府财政收入（亿元	地方财政收入比重（%
2012	117253.52	56175.23	47.9	61078.29	52.1
2013	129209.64	60198.48	46.6	69011.16	53.4
2014	140349.74	64490.01	45.9	75859.73	54.1
2015	152269.23	69267.19	45.5	83002.04	54.5
2016	159604.97	72365.62	45.3	87239.35	54.7
2017	172592.77	81123.36	47.0	91469.41	53.0

表1-2：2012-2017年中央与地方政府财政支出及其比重

年份	全国财政支出（亿元	中央政府财政支出（亿元	中央财政支出比重（%	地方政府支出收入（亿元	地方财政支出比重（%
2012	125952.97	18764.63	14.9	107188.34	85.1
2013	140212.10	20471.76	14.6	119740.34	85.4
2014	151661.54	22569.91	14.9	129091.63	85.1
2015	175877.77	25542.15	14.5	150335.62	85.5
2016	187755.21	27403.85	14.6	160351.36	85.4
2017	203085.49	29857.15	14.7	173228.34	85.3

数据来源：根据2013-2018年中国统计年鉴整理而成

巧妇难为无米之炊：地方政府的财权事权不匹配

自分税制改革之后，我国地方政府一直处于财权事权不匹配的状况，其收入不足一半，却要负担将近85%的支出，而地方政府负责的，又恰恰是最关乎民生的社会保障、医疗卫生、教育等公共服务内容。根据表2-1的数据，我们可以看出，最关乎民生的公共安全、社会保障、教育、医疗卫生等内容地方政府均负担了95%以上的支出，中央支出微不足道，地方政府的财政能力不足将直接到一方百姓的福祉。

表2-1：2018年中央和地方一般公共预算部分支出项目

项目	一般预算支出（亿元	中央政府预算支出（亿元	中央政府支出比例（%	地方政府预算支出（亿元	地方政府支出比例（%
国防支出	10432.37	10226.35	98.0	206.62	2.0
外交支出	521.75	519.67	99.6	2.08	0．4
公共安全支出	12461.27	1848.94	14.8	10612.33	85.2
社会保障支出	24611.68	1001.11	4.1	23610.57	95.9
教育支出	30153.18	1548.39	5.1	28604.79	94.9
医疗卫生支出	14450.63	107.60	0.74	14343.03	99.26

数据来源：根据2018中国统计年鉴整理而成

虽然理论上，中央可以通过转移支付来补贴地方政府财政的空缺，但在实际执行中往往差强人意。一是中央有其他事关国家“长远利益”的大事要做，往往需要长期不见效益的投资，钱不一定给地方。二是中国我国的转移支付一般性转移支付较少，专项性转移支付较多，之所以这样安排主要是便于中央对地方的监督，确保地方没有滥用中央的拨款。但是一味地加大专项性拨款的比例也会出现问题，那就是中央由于距离问题往往不如地方政府了解当地的实情，中央政府更不可能根据当地具体情况的变化而随机应变，因此，专项性转移支付往往造成了巨大的浪费，导致资源被无谓的消耗。三是官员出于自身政治利益的考虑，往往热衷于大兴土木式的堆政绩，以至于远远超出地方的财政能力，留下债台高筑的烂摊子给后任。

地方很多建筑只是为了凑政绩，在旁人看来很可笑

这种在“秦制”下近乎无解的问题使得缺乏资金的地方政府往往会通过乱收费和克扣中央转移支付的方式进行开源，由此更是损害一方百姓的利益。这种因财政匮乏而造成的“伪恶”，是老百姓对地方政府存有坏印象的根本原因。

土地财政与房价飙升，地方财政匮乏下的应急之策

由于分税制改革下，地方政府的利益损失太大，作为补偿，中央将土地财政交给了地方，允许地方通过卖地来赚取不菲的收入，这在一定程度上缓解了地方的财政压力，但却让很多地区的居民饱受高房价之苦。地方政府出于现实利益的考量因此热衷于与开发商合作，用卖地的收入来维持政府的运转。

根据2012年的统计，城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税，是政府财政收入的有效组成部分。这三项税收自开征以来至２０１１年底累计达１.５１万亿元,而据财政部《２０１２年中央和地方预算执行情况报告》显示，当年仅上缴国库的国有土地使用权出让收入就达到２８５１７亿元，占地方政府本级财政收入的４６．７％，该比例在土地出在１９９１年仅有４．４％，足见土地财政在地方政府财政中的重要地位，可以说是撑起了地方财政的半壁江山。

随着政府职能范围扩大，尤其是政府负担了越来越多的社保、教育和医疗，使得地方的财政支出再一次飙升。经济越发展，民众要求的服务就越多，支出就越大，就越需要卖地的收入。这是2008年以来房价难以遏制的根本原因，换句话说，我们今天所享有的很多服务和保障，都是由地方卖地的收入换来的，而这个代价，部分就体现在高昂的房价之中。

除了维持地方运转的必要，发展房地产也和官员自身的政绩有关，由于严格的政绩考核制，官员们往往热衷于出效快的短平快政策，而四处林立的高楼大厦，无疑是政个人政绩最好的证明。因此地方官员大都热衷于修建高楼和各种奇葩的地标性建筑，这种建筑的象征意义要远大于他的实际作用，他起到的更多是地方官员升迁的台阶。

很多建筑的象征意义远远超过其实际作用

虽然土地财政对地方政府的财政贡献良多，但其终究是一种短期政策，不是长久之计，土地财政是一次性的买卖，因此随着土地资源的耗尽，靠土地财政维持政府运转日渐显得吃力。能卖的地已经都卖光了，继续靠土地财政供养职能越来越庞大，责任越来越多的政府，显然不切实际。在这种大背景下，开证房产税等新税种，并将其划为地方政府管辖，日渐成为必要的选项。