土地那么大谁管谁知道：从郡县制到郡国制的步步探索

战国末年，秦国逐渐强大起来。到公元前221年，秦国灭掉最后一个强大的对手齐国，完成了统一大业。

统一后，秦国土空前广袤，北起长城（今天的内蒙古、辽宁）、东至大海、南达南海、西到陇西（今天的甘肃），国土面积达到400万平方公里。这么大的土地，要采取什么管理方式呢？

公元前221年，秦王嬴政在今天的陕西咸阳召集群臣，开了一个具有重要意义的会议。

会上丞相王绾说：“现在秦刚刚统一了六国，原六国之地如燕、齐、楚等，地理位置较远，如果不分封新的诸侯王，恐怕无法管理这些地区。所以请求圣上立皇子为王，管理这些土地。”这个方案一提出来，大臣们纷纷同意，觉得可行。

这个时候，李斯站出来表示反对：“当初周文王和周武王分封了很多同姓子弟为诸侯王，结果怎么样，彼此之间视同仇人，互相攻击。现如今要想让国家长治久安，不能再用周朝的封建制，应该改用郡县制来管理。”

秦始皇认同了李斯的观念，认为立诸侯容易引发战乱。于是他采用郡县制，将全国分为36个郡，有京兆尹（今陕西西安西北）、上党郡（今山西长子西）、巨鹿郡（今河北平乡西南）等。

每个郡设郡守，相当于如今的省长，总揽全郡工作，管理政治经济、民情风俗等。与郡守平级的是都尉，负责军事以及维持治安。还有一个职位与它们平起平坐，就是监察御史，类似中纪委一样的存在，不受郡守的管辖，负责监督郡里和县里的官僚们，防止出现违纪行为。郡的这些官职由中央直接任命，代表皇帝统治国民，不能被子孙继承。

郡往下设置县，大的县长官叫令，小的称长。县再往下设乡，乡下面是里。

秦朝郡县制的全面实行，标志着中央集权制国家的形成，中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。后世也将“罢侯置守”、“废封建立郡县”列为中国历史上重要的事件，对此称赞不已。

公元前207年，刘邦攻破咸阳，秦亡。

汉朝建立初始，刘邦便分封了七个异姓功臣为诸侯王。与其说是分封，倒不如说是刘邦对他们割据事实的承认，他们早就拥兵自居。

这七个异姓王的封地，占据了汉朝整个疆域的一半。另一半，刘邦设置了15个郡，由中央直接管辖。只有一半的领土，让刘邦耿耿于怀。再加上这些异姓诸侯王不听中央调遣，有独立的倾向，刘邦感到巨大的威胁。他想要将这些异姓诸侯王铲除，以消心头之患。

于是随后几年里，刘邦千方百计地将除长沙王之外的其他6个诸侯王逐一废除。长沙王得以存活，主要因为吴芮一直谨小慎微。

异姓诸侯王的威胁扫除后，刘邦却没有停止分封的举动，他开始分封同姓诸侯王。之所以如此做，在于刘邦认为秦二世而王的原因之一就是没有分封同姓诸侯王。这样起义发生时，没有宗亲之人出来维护中央政权。因此刘邦下令：“非刘氏不得称王”。

随后，刘肥封到山东做齐王，刘喜封为代王，刘贾为荆王……

这些王国的封地特别大，达到几个郡几十个县。王的权利也很大，可以自己招募军队，委任官吏，征收赋税徭役，甚至可以铸钱。

在同姓诸侯王国之下，刘邦还设置了郡县。比如：刘肥的齐国就有胶东、胶西、临淄、济北、博阳、城阳6个郡73个县。另外，这些诸侯国官员的设置也不同于普通的郡，由中央政府设置辅佐诸侯王的太傅和统领众官的丞相，除此之外大臣则由诸侯王自己任命。

除了诸侯王，刘邦还分封了100多位功臣为列侯，建立侯国，其地位与县相当，但直接隶属中央。

比起秦朝，汉朝中同时存在着王国、侯国和郡县，采用的是分封制和郡县制的混合体形式，所以称其为郡国制。

分封仍然给中央集权带来了威胁。汉景帝时期，景帝的叔叔吴王刘濞联合楚王刘戊、赵王刘遂等引发了七国之乱。

景帝花了三个月的时间平定叛乱，并趁机将诸侯王多余的支郡收回，使诸侯王仅仅拥有一郡之地，而且要求诸侯王与他的封国国政分离。但是这个方法治标不治本，即使只有一郡，诸侯王势力依然不小。

直到汉武帝推行推恩令，分封这个威胁才被彻底消除。推恩令，简单来说就是：嫡长子继位后，要将自己领地的土地分给自己的兄弟们，让他们建立侯国。当然，新的侯国一旦设立，这块地方就不再从属于原来的诸侯国，而必须由相邻的汉郡统辖。

如此一来，兄弟越多，分封出去的侯国就越多，原来王国的领土就会越来越小。随之诸侯王的权利就会越来越弱，再也无法对中央政权构成威胁。经过几代以后，有的诸侯王国变得只有三四个县的大小，皇权达到了前所未有的强化。

西汉末年，外戚王莽掌握了朝廷大权。元始五年（8年）王莽称帝，改国号为“新”。上台后，王莽迫不及待地全面进行改革，想要塑造一个理想新朝。他不仅改革土地制度、货币制度，还重新划分地方行政区域。他将原来的83郡、1576县改为125郡、2203县，并5次更改了全国地名。

王莽的一系列改革，无法适应当时的社会体制，激化了社会矛盾，各地爆发农民起义。在绿林、赤眉等起义军的打击下，新朝灭亡。

建武元年（25年）刘秀称帝，东汉开始。刘秀彻底统一天下的第二年，他废除新朝的制度，沿袭了西汉的郡国制。

与西汉不同的是，此次刘秀分封给同姓诸侯王的领土狭小，各国之间位置分散，被中央直接管辖的普通郡隔开。这样做是为了防止诸侯王拉帮结党，连成一片，对中央造成威胁。

同时刘秀分封异姓侯国也一改西汉时只能有一个县的情况，让侯国能拥有多个县。这种做法是东汉的一个创举，即没有打破“非刘氏不得称王”的约定，又让异姓功臣享受较好的待遇。

刘秀的这些改革延续了很长一段时间，直到黄巾起义爆发（184年），天下大乱。之后献帝时期，各地不少权臣自行立郡，且时立时废，郡国变化十分复杂，郡国制名存实亡。

纵观秦汉的社会制度，郡县制与郡国制虽然有所不同，但它们的基本形态是不变的。这种社会制度一直延续了两千多年，直到如今省——市——县——乡——村的行政划分，仍然和秦汉基本一致，可见秦汉时代制度的变革在中国史上具有的重要意义。

有的学者认为这是一种“停滞史”，西嶋定生却不这么看。他认为：实际上中国的社会与经济总是与时俱进、不断变化与发展的。皇帝制以及并存的官僚制、郡县制，作为国家构造的基本形态持续存在，是中国史的重要特征。